湖南省財政廳解讀《湖南省國有金融資本出資人職責暫行實施規定》

湖南省人民政府門戶網站 www.hunan.gov.cn 發布時間: 2020-09-10 21:00 【字體:

  一、出臺《實施規定》的背景及意義

  國有金融資本是推進國家現代化、維護國家金融安全的重要保障,是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎和政治基礎。針對過去一段時期“國有金融資本管理還存在職責分散、權責不明、授權不清、布局不優以及配置效率有待提高、法制建設不到位”的問題,為進一步完善國有金融資本管理體制機制,黨中央、國務院出臺了《關于完善國有金融資本管理的指導意見》(中發〔2018〕25號),明確要求國有金融資本交由財政部門集中統一管理,并強調要建立國有金融資本出資人制度,明確出資人的權利、義務和責任。省委省政府結合我省實際出臺了《中共湖南省委辦公廳 湖南省人民政府辦公廳關于貫徹落實中發〔2018〕25號文件精神的通知》(湘辦發電〔2019〕43號),進一步要求“財政部門已履行出資人職責的,要完善管理制度,準確把握管理邊界,提升監管水平;財政部門尚未履行出資人職責的,要根據國有金融機構的隸屬關系、股權結構和實際功能等,形成分類落實國有金融資本管理方案,報同級政府批準后實施”。

  2019年2月,習近平總書記在中央政治局第十三次集體學習時再次強調,“要加快推進國有金融資本集中統一管理,強化國有產權全流程監管”。根據中央的決策部署,在財政部的指導下,一年多來全國各省份陸續出臺了實施意見,國有金融資本管理“九龍治水、各管一攤”的局面得到明顯改觀,但國有金融資本管理職責分散、授權不清、權責不明、部門利益固化等問題依然存在,亟需對有關工作要求進一步細化和明確?;诖?,財政部會同中央組織部、國務院國資委等部門在深入調研和廣泛征求意見的基礎上,擬定了《國有金融資本出資人職責暫行規定》。2019年11月,國務院辦公廳印發實施,并要求各省制定具體實施規定,報財政部備案。

  為貫徹落實黨中央、國務院關于完善國有金融資本管理的決策部署,結合我省國有金融資本管理實際,省財政廳組織起草了《實施規定》,準確把握管理邊界,明晰了我省國有金融資本出資人責任、細化了出資人管理權力與職責清單,有利于財政部門在政府授權下,依法依規、科學有效履行國有金融資本出資人職責,對打贏金融風險防范攻堅戰、管住管好用好國有金融資本、提升金融服務實體能力具有重要意義。

  二、《實施規定》的總體思路

  總體思路是堅持出資人職責與市場監管相分離、統一規制與分級管理相結合的原則,加強出資人管理與行業監管、內外監督等有效的溝通協調和信息共享機制,形成落實國有金融資本管理目標的工作合力。一是“以管資本為主”。重點管好國有金融資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。二是堅持市場化、法制化原則。出資人機構應通過公司治理機制,依法行使股東權利和履行義務,即按照法定程序向所出資金融機構委派股東代表,提名董事、監事,參加其股東(大)會、董事會、監事會,加強對所出資地方金融機構重大事項決策、重要干部任免、重大項目安排、大額資金使用等須由股東決定事項的審核。三是落實“全覆蓋、全流程、穿透管理”的要求。出資人機構要指導督促所出資金融機構特別是國有控制金融機構,加快現代公司制改革,完善法人治理結構,圍繞主責主業完善投融資規劃,堅持穩健審慎經營,加強國有金融資本穿透管理、運營監測和風險管控,全面落實統一的國有金融資本管理制度。

  三、《實施規定》主要內容

  《實施規定》分八章共36條,明確了制定依據、適用范圍、管理方式、黨建引領等要求,列舉了出資人和受托人職責和義務清單,從出資人角度對國有金融資本及國有金融機構的基礎管理、重大事項管理、管理者選擇、績效考核和薪酬管理、財務和風險管理、監督和責任追究等有關內容進行了明確,把我省地方各級財政部門集中統一履行國有金融資本出資人的職責制度化、規范化、程序化和具體化。

  四、國有金融資本范疇

  參照中央文件表述,《實施規定》明確我省國有金融資本包括:“各級人民政府及其授權投資主體直接或間接對金融機構出資所形成的資本和應享有的權益;憑借國家權力和信用支持的金融機構所形成的資本和應享有的權益,納入國有金融資本管理,法律另有規定的除外?!币簿褪钦f,從出資角度看,國有金融資本包括三大類:一是政府及其部門、機構直接或間接向金融機構出資所形成的資本和應享有的權益;二是政府授權投資主體,如國有一級企業、國有投資平臺、國有投資運營公司等,直接或間接對金融機構出資所形成的資本和應享有的權益;三是政府雖無出接出資,但金融機構本身是憑借國家權力和信用支持成立的,并且其后續的運營、管理和服務等業務開展,實際上仍然依靠國家權力和信用支持來進行的,對這類金融機構所形成的資本和應享有的權益,也要納入國有金融資本管理范圍。

  五、國有金融機構范疇

  金融機構是金融資本的主要載體,明確金融機構范疇是履行好國有金融資本出資人職責的一個重要前提。從湖南銀保監局、省國資委、省地方金融監管局等部門及部分市縣財政部門反饋的意見看,為避免在實際工作中產生分歧,同時便于操作,省里有必要進一步明確國有金融機構的范疇。因此,《實施規定》參照國家《國有金融資本管理條例》(征求意見稿),進一步明確:“本實施規定所稱國有金融機構,是指國家通過出資或者投資關系、協議、其他安排,能夠實際支配的金融機構,包括國有獨資、國有全資、國有控股、實際控制等金融機構?!奔础秾嵤┮幎ā匪竾薪鹑跈C構就是國家控制金融機構,并不包含國有參股但無較大影響力的金融機構。

  需要說明的是,《實施規定》中所述“國有金融資本”或“地方政府所出資金融機構”是全口徑的,即對于國有參股但無實際控制力的金融機構,仍要按照“穿透管理、全覆蓋、全流程”的要求,執行統一的國有金融資本產權管理等基礎管理制度,以防止國有金融資產流失。

  六、財政部門履行國有金融資本出資人職責的具體形式

  根據國有金融機構的隸屬關系、股權結構和實際功能等,財政部門對國有金融資本采取直接管理和委托管理兩種方式??偟脑瓌t是對于政府及其授權部門直接出資的國有金融資本,由財政部門直接管理;對于國有實體企業投資入股金融機構的,實行委托管理,國有實體企業依法行使具體股東職責,由財政部門會同國有資產監督管理機構組織做好落實。對于哪些國有金融資本適合委托管理,國家即將出臺的《國有金融資本管理條例》初步劃定了類別,即與受托管理部門履行法定職責密不可分;與受托管理機構主業經營密切相關;或者國家有特殊規定的國有金融資本,可由財政部門委托管理。我省《實施規定》對此暫不予明確,但要求“各級財政部門負責建立本級所出資的地方金融機構名單特別是國有金融機構名單,分類明確財政直接管理和委托管理的國有金融資本?!?/p>

  七、關于財政部門委托管理的“四不變”原則

  中央《關于完善國有金融資本管理的指導意見》明確“完善國有金融資本管理體制,根據統一規制、分級管理的原則,財政部負責制定全國統一的國有金融資本管理規章制度”,“各級財政部門根據需要,可以分級分類委托其他部門、機構管理國有金融資本”。關于委托管理,國務院《國有金融資本出資人職責暫行規定》進一步明確,“財政部門根據需要可以分級分類委托其他部門、機構管理國有金融資本,發揮國有金融資本投資、運營公司作用。受財政部門委托管理國有金融資本的其他部門、機構,按照受托權限管理國有金融資本,財政部門履行出資人職責的身份不變、產權管理責任不變、執行統一規制不變、全口徑報告職責不變?!?/p>

  一是財政部門的出資人身份不變。政府授權財政部門集中統一履行國有金融資本出資人職責,財政部門既是出資人,又是委托人。其他管理部門、機構接受財政部門委托后,應在享有權利的同時,認真履行受托人義務,執行國有金融資本管理相關制度,接受財政部門評價、監督和考核。二是產權管理責任不變。財政部門依法依規履行國有金融資本出資人職責,組織實施國有金融資本基礎管理等工作,對國有產權變動實施全流程動態監管。轉讓全部或部分國有股權,發生增資擴股等形為致使國家不再擁有所出資金融機構實際控制權的,由財政部門依法依規審核并報本級政府批準。三是執行統一規制不變。集中統一管理必須維護規則、制度的一致性。按照統一規制、分級管理原則,財政部負責制定全國統一的國有金融資本管理規章制度,無論受托人是哪個部門或機構,實施國有金融資本管理,都應執行統一的管理制度。四是全口徑報告職責不變。財政部門應定期向黨委、政府報告國有金融資產管理情況,并按照法定程序向本級人大常委會全口徑報告國有金融資產情況和管理情況。受托人應定期向財政部門報告受托履職情況和其他重大事項。

  八、關于國有實體企業投資金融機構的資本管理問題

  國有實體企業投資金融機構形成的資本,屬于國有金融資本范疇。對于國有企業所出資金融機構,財政部門充分尊重國有實體企業的法人財產權,支持國有實體企業依法行使股東權利。但所出資金融機構應執行統一的國有金融資本管理規章制度,并做好風險隔離工作。對此,《實施規定》明確“國有實體企業投資入股金融機構的,依法行使具體股東職責,應執行統一的國有金融資本管理制度,由財政部門會同國有資產監督管理機構組織做好落實?!?/p>

  九、關于市縣如何貫徹落實的問題

  考慮到國辦發〔2019〕49號文和省里的《湖南省國有金融資本出資人職責暫行實施規定》對國有金融資本出資人職責的指導思想、基本原則、管理內容及履職方式等均有比較詳細的規定,在制度層面再由市縣政府制定出資人職責相關實施規定已無必要,但市縣可以結合要地區具體實際,從操作層面直接出臺諸如國有金融資本基礎管理、績效評價、重大事項管理、風險防控等單項制度或辦法,來貫徹落實國有金融資本出資人履職盡責相關要求。因此,《實施規定》規定“各市州人民政府依據本規定,結合當地實際情況和管理現狀,可制定履行國有金融資本出資人職責有關事項的具體辦法?!?/p>

信息來源: 湖南省財政廳     責任編輯: 曹茜茜
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